La mondialisation fait prendre conscience de besoins globaux qui ne sont pas satisfaits par le marché. L’absence d’un gouvernement mondial pour produire les biens publics qui pallieraient cette insuffisance du marché implique qu’ils soient produits et gérés grâce à la coopération des États.

L’émergence de la notion de bien public mondial

1. La dimension internationale

Ch. Kindleberger (1986) définit les biens publics mondiaux comme « l’ensemble des biens accessibles à tous les États qui n’ont pas nécessairement un intérêt individuel à les produire« .

La définition souligne deux aspects. D’une part, l’intérêt tiré du bien dépasse le cadre des frontières nationales. D’autre part, il appartient aux puissances publiques de produire les biens qui concourent au bien-être mondial.

2. La dimension intergénérationnelle

Les biens publics mondiaux ont une portée intergénérationnelle. Ainsi, les mesures visant à limiter l’accumulation des gaz à effet de serre bénéficient à la génération présente et aux générations futures. Il en est de même de la biodiversité, de l’éradication des pandémies, de la stabilité climatique, de la stabilité financière et commerciale.

Les caractéristiques des biens publics mondiaux

Un bien public mondial est un bien dont la consommation est collective au niveau international. Le bien public mondial est pur s’il satisfait aux deux conditions de non-exclusion et de non-rivalité énoncées par P. Samuelson (1954).

1. La non-exclusion

L’acquisition d’un bien marchand exclut ceux qui ne l’ont pas acheté de sa consommation. Au contraire, un bien public ne fait pas l’objet d’une appropriation individuelle : il n’y a aucune exclusion et le financement du bien est assuré par des fonds publics.

Exemple : la stabilité climatique n’a pas de prix de marché et bénéficie à tous les habitants de la planète.

2. La non-rivalité

La consommation du bien par les habitants d’un pays ne réduit pas la consommation du bien qui en est faite dans les autres États. Il n’y a aucune rivalité pour la détention du bien.

Exemple : la consommation d’informations publiques produites par des campagnes destinées à éradiquer des pandémies (sida, Variole) ne limite pas l’usage de ces mêmes informations par d’autres nations. L’information est libre et abondante.

3. Les biens publics impurs

La notion de bien public s’étend à des biens dits « impurs« , où l’une des deux caractéristiques fait défaut.

a) Les biens de club : nan-rivalité et exclusion

Les biens de club s’utilisent sans rivalité mais leur accès est limité par un prix d’entrée (exclusion). Il faut adhérer à un groupement et s’acquitter d’un droit pour en bénéficier.

Exemple : Canal de Suez, de Panama.

b) Les biens communs : non-exclusion et rivalité

Les biens communs sont gratuits (non—exclusion) mais s’épuisent quand ils sont consommés. Le problème à résoudre est celui de leur surexploitation et de la rivalité qui en résulte pour s’approprier la ressource gratuite en l’absence d’un marché. La gestion publique des ressources corrige les anomalies du marché sans remettre en cause la liberté du commerce.

Exemple : la surexploitation des forêts, sans respecter le temps de reboisement, satisfait l’intérêt individuel de l’exploitant forestier, mais compromet l’équilibre écologique à long terme.

La production de biens publics mondiaux

1. La production par un fournisseur hégémonique

a) Le principe

Un État (ou un groupement d’États) peut être à l’origine de la fourniture du bien public mondial.

Exemple : les États-Unis ont été à l’origine du système monétaire international de Bretton Woods, en 1945. Ils ont aussi favorisé les premières négociations du GATT pour libéraliser le commerce mondial.

b) Les limites dela production hégémonique

La production du bien public par un producteur dominant est soumise à des conditions qui en font un cas limité :

  • La stabilité de l’État.
  • La capacité à fournir le bien public.
  • La volonté politique d’être le producteur unique.
  • La supériorité des bénéfices retirés de l’opération par rapport aux coûts engagés.

2. La production par la coopération internationale

a) Le phénomène du « passager clandestin »

La théorie économique montre que la production d’un bien public mondial par un pays qui n’est pas de taille hégémonique n’est pas rationnelle. La production du bien par un seul pays profiterait à l’ensemble de la collectivité. Or, il est impossible d’en faire payer le prix. Aucun État n’a donc intérêt à le produire de manière individuelle. Chaque nation a, au contraire, intérêt à adopter un comportement de « passager clandestin« , c’est-à-dire à attendre l’initiative des autres pour en profiter.

Dans ces conditions, le bien public mondial risque de n’être jamais produit. C’est un échec du marché puisque le comportement individuel des agents ne parvient pas à maximiser le bien-être mondial.

b) L’échec des États

La difficulté à produire un bien public mondial signale aussi un échec des États car les décisions à prendre concernent les gouvernements.

Une autorité publique supranationale doit donc se substituer au marché et aux États individuels pour réaliser l’allocation optimale des ressources. Faute d’un gouvernement unique mondial, il revient à la coopération internationale d’organiser la production et la gestion du bien public.

Les modalités de gestion du bien public mondial

1. Le recours à des institutions internationales

Les nombreuses organisations internationales (Organisation mondiale du commerce, de la santé, Conseil de sécurité de l’ONU, Organisation internationales du travail, conférences climat, etc.) fournissent un cadre de réflexion débouchant sur des traités générateurs d’obligations juridiques, des protocoles actant des résolutions communes, ou des communiqués annonçant des mesures d’urgence.

Exemple : pour aider les pays en développement dans leurs actions de lutte contre le changement climatique, le principe d’un « Fonds vert pour le climat », doté de 100 milliards de dollars par an, a été posé au sommet de Durban en 2011. L’accord de Paris porte sur la période après 2020 et il aborde la question des financements : les 100 milliards de dollars par an de financements des pays développés aux pays du Sud doivent constituer « un plancher » à partir de 2020.

2. Les mesures contraignantes

Des mesures fiscales sont parfois utilisées pour contraindre les auteurs d’externalités négatives à supporter dans leurs coûts une partie du coût social qu’ils font supporter à la collectivité.

Exemple : pour compenser le coût de l’instabilité économique due
à la spéculation, l’économiste J. Tobin propose de taxer les transactions financières.

3. Les incitations et l’instauration de marchés adaptés

L’introduction d’un droit ou permis peut permettre de réaliser la production du bien public mondial en utilisant les mécanismes du marché. Ainsi, le protocole de Kyoto comporte des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les États et les entreprises ont la possibilité d’échanger des permis d’émission sur un marché. Le dépassement de leurs objectifs devient coûteux, ce qui les incite à respecter leurs engagements.

Exemple : la Banque Mondiale estime que le continent africain sera le principal fournisseur de crédits carbone à horizon 2050 et en tirera une valeur équivalente à 5 % de son PIB.

Les limites de la coopération internationale

1. La nécessité de nouvelles régulations

Les États ne peuvent pas traiter individuellement d’importantes questions mondiales. Par ailleurs, les institutions traditionnelles (Fonds monétaire international, Organisation mondiale du commerce) semblent en crise : contestation par les organisations non gouvernementales, longueur des discussions de l’OMC, nécessaire rénovation du FMI pour gérer la crise financière mondiale, etc.

La mondialisation fait apparaître la nécessité de nouvelles régulations. La gouvernance mondiale suggère la création de nouvelles institutions supranationales. Par exemple, la création d’une organisation mondiale de l’environnement. Pour le moment, la seule solution à la question d’une « gouvernance mondiale » réside dans les discussions multilatérales et la coopération.

2. La conciliation des intérêts particuliers

La coopération nécessite de s’accorder sur les finalités et le partage des responsabilités, ce qui suppose de hiérarchiser les priorités. La multiplicité des acteurs rend l’ordre des priorités difficile à établir. Les discussions sont souvent longues et complexes avant d’aboutir à un accord satisfaisant pour l’ensemble des parties.

Le financement des actions

Le financement du bien public est assuré par le budget des États. La répartition des charges entre les États dépend des modes de contribution et des négociations multilatérales. Deux méthodes sont possibles : une contribution proportionnelle à la taille ou au poids économique de chaque État ou une contribution différenciée en fonction de l’avantage retiré de la réalisation de l’objectif.

Exemple : les États-Unis ont justifié leur retrait du protocole de Kyoto par des raisons économiques, la répartition du financement entre les signataires leur semblant désavantageuse.